A la caza del alquiler turístico

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) considera que carece de justificación económica determinar mediante el planeamiento urbanístico dónde puede establecerse una vivienda de uso turístico o cuál es el número de viviendas turísticas que tiene que haber en un área determinada. 

La CNMC y las autoridades de competencia autonómicas denuncian que la práctica totalidad de las normativas autonómicas restringen la oferta y la capacidad de competir de las viviendas de uso turístico (VUT) y, por ello, son perjudiciales para consumidores, ciudadanos y para la economía en su conjunto.

La remisión que hace la normativa autonómica de viviendas de uso turístico a la normativa urbanística local (Ayuntamientos, Consejos y Cabildos insulares) supone que, aún cuando existe una norma autonómica que permite la cesión de las viviendas turísticas, en la práctica esta cesión se ve impedida indirectamente por el planeamiento urbanístico.  

Algunos Ayuntamientos, a través de los planes de ordenación urbanística de sus municipios, han regulado o están en proceso de regular el «uso turístico» de las viviendas en sus respectivos planes. Y no parece que éstas salgan bien paradas.

Continúa la «caza del alquiler turístico» por los Ayuntamientos.

Nadie niega que el alquiler turístico genera externalidades específicas de este tipo de viviendas. Pero estás externalidades, ni  son son exclusivas de las VUT ni tampoco son fácilmente identificables.

Sin embargo, la Administración autonómica y municipal, en lugar de buscar soluciones adecuadas y proporcionadas  para corregirlas,  ha optado por establecer prohibiciones o limitaciones al alquiler turístico. 

Te preguntarás, ¿cómo pueden los Ayuntamientos prohibir el alquiler turístico?

La respuesta es simple: estableciendo restricciones o limitaciones de tipo urbanístico.

¿Te parecen proporcionas y justificadas?

Ya me contarás al final.

Moratorias en la concesión de licencias de alojamientos turísticos

¿En qué consiste?

Significa que no puedes solicitar ninguna licencia.

Suele ser habitual que dicha suspensión de la concesión de licencias se realice de forma cautelar y mientras se redacta y tramita un determinado Plan Especial. 

Normalmente la suspensión tiene una duración temporal de un año.

Ejemplos de Barcelona y de Madrid

En julio de 2015, el Ayuntamiento de Barcelona anunció una moratoria en la concesión de licencias de alojamientos turísticos por un período de un año, con el objetivo de elaborar un plan especial de regulación de alojamientos turísticos. (PEUAT) 

Por su parte, en enero de 2018, el Ayuntamiento de Madrid ha establecido la suspensión también durante un año, con posibilidad de prórroga por otro más, en la concesión de licencias para todos los tipos de alojamiento turístico, ubicados en edificios residenciales, del distrito centro de Madrid. 

En los distritos periféricos de la capital, la moratoria afecta sólo a las viviendas de uso turístico ofrecidas por proveedores profesionales y que requieren de licencia para operar.

Restricciones por usos del suelo 

¿En que consiste?

Algunas normas autonómicas restringen la actividad de las viviendas de uso turístico a determinadas zonas predeterminadas administrativamente.

La zonificación por usos propia del planeamiento español esta vinculada a la existencia de una externalidad por uso incompatible, que tendría lugar si, por ejemplo, una fábrica que emite contaminación se instala al lado de un parque muy concurrido.

Como consecuencia del efecto que dicho nivel de contaminación puede producir en la población cercana, tradicionalmente se ha considerado que está justificado mantener una cierta distancia entre la actividad contaminante y las zonas residenciales.

Sin embargo, una vivienda de uso turístico es un alojamiento destinado a un uso residencial, sin perjuicio de que la vivienda, o una parte de ella, pueda ser objeto de una cesión temporal.

Ejemplo de la Comunidad de Madrid

La normativa vigente en la Comunidad de Madrid considera que la cesión de la vivienda para uso turístico es incompatible con su uso residencial.

En particular, determina que las viviendas de uso turístico no podrán utilizarse como residencia permanente, ni con cualquiera otra finalidad distinta del uso turístico, lo que supone una prohibición explícita de la utilización de las viviendas habituales para uso turístico.

Si quieres conocer de manera práctica la normativa de las viviendas de uso turístico en la Comunidad de Madrid, te recomiendo que leas:

>>> COMUNIDAD DE MADRID: Guía definitiva para el alquiler de viviendas de uso turístico (VUT) <<<

Restricciones por zonas o barrios (zonificación)

¿En qué consiste?

Esta restricción consiste en establecer limitaciones o incluso prohibir la implantación de viviendas de uso turístico en determinadas zonas o barrios de la ciudad (zonificación), situados en el centro histórico o aledaños y caracterizados por un número elevado de alojamientos turísticos por la afluencia de turistas en estas zonas. 

Ejemplos de Barcelona, Bilbao, San Sebastián, Pamplona,  Madrid, Palma de Mallorca, Menorca, Mallorca y  Formentera

Ciudades como Barcelona, Bilbao o San Sebastián han modificado sus planes de ordenación urbana para incorporar restricciones a la implantación de viviendas turísticas en determinadas zonas de la ciudad.

Otras, como Madrid, Pamplona y Palma de Mallorca  tienen previsto hacerlo en el corto plazo. 

En algunos casos, se prohíbe la implantación de nuevas viviendas de uso turístico y, en otras, se limita su número, estableciendo distancias mínimas entre alojamientos o número máximo de viviendas.

El Plan Especial Urbanístico de Alojamientos Turísticos (PEUAT) de Barcelona condiciona la implantación de nuevos establecimientos de alojamiento turístico en determinadas zonas a que éstos guarden una distancia mínima entre sí, distancia que en determinadas zonas aumenta con el número de plazas de alojamiento y que en algunos casos es lineal y en otros es radial.

Por su parte, el Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) del Casco antiguo de Pamplona contempla la concesión de licencias para edificios que se dediquen exclusivamente a uso turístico según un sistema de distancias.

En Menorca con la zonificación aprobada el pasado julio de 2018, el alquiler vacacional queda restringido en la isla a las urbanizaciones turísticas con tan sólo cinco excepciones  (Fornells, Sa Mesquida, Es Murtar, Es Grau y Cala Sant Esteve), -ninguna referida a Ciutadella-,  núcleos residenciales ligados a la actividad estival de los residentes pero no propiamente urbanizaciones turísticas. Así, el Consejo insular prohíbe el alquiler turístico en suelo rústico y en los núcleos tradicionales (menos las excepciones anteriores), también en los ocho núcleos de población (Maó, Ciutadella, Ferreries, Es Mercadal, Es Migjorn Gran, Alaior, Es Castell y Sant Lluís) y en las urbanizaciones que no sean turísticas. Aquellos propietarios de viviendas en zonas prohibidas que ya cuenten con licencia para el alquiler turístico podrán seguir practicándolo. Salvo estas excepciones, el alquiler turístico queda restringido a las urbanizaciones turísticas en toda la isla.

En Mallorca, también el pasado mes de julio de 2018 se aprobó definitivamente la delimitación provisional de las zonas aptas para la comercialización de estancias turísticas en viviendas de uso residencial en Mallorca (Excluida Palma).

Sobre la misma zonificación puedes leer  >>> MALLORCA: ¿Dónde se permitirá el alquiler vacacional? (Zonificación) <<<

Restricciones por usos de las viviendas en un mismo inmueble

¿En qué consiste?

Algunos Ayuntamientos, a través de los planes de ordenación urbanística de sus municipios, han regulado o están en proceso de regular el uso turístico de las viviendas en sus respectivos planes.

Las restricciones impuestas sobre el uso turístico de las viviendas en edificios residenciales tendrían el objetivo de separar físicamente las viviendas de uso turístico de las viviendas de uso exclusivamente residencial, estableciendo:

• Por un lado, cuál debe ser la ubicación de las primeras en los edificios (limitándolas a las plantas baja y primera de los mismos).
• Por otro, aislando el acceso a las viviendas de uso turístico del resto de viviendas de uso exclusivamente residencial (estableciendo la obligación de contar con un acceso independiente al edificio para las primeras).

Además, se imponen restricciones con el objetivo de limitar el número de viviendas de uso turístico dentro de un mismo edificio, estableciendo la superficie máxima que deben ocupar las viviendas de uso turístico en un edificio o su número máximo dependiendo del número de plantas del mismo.

Por otra parte, los planes urbanísticos regulan la cesión parcial de la vivienda (es decir, el alquiler de habitaciones en viviendas de particulares) para uso turístico de forma diferente a la cesión total de la vivienda, considerando la cesión parcial de ésta como uso residencial.

El hecho de que la cesión parcial de la vivienda se considere uso residencial implica que ésta puede realizarse sin las restricciones impuestas a la cesión total (por ejemplo, las habitaciones pueden situarse en viviendas de altura superior a la primera planta y no se les requiere acceso independiente), lo que es inconsistente con los argumentos utilizados para restringir la cesión total de la vivienda para su uso turístico.

La clasificación de usos según el tipo de cesión de la vivienda (total o parcial) resulta arbitraria y no se proporciona ninguna justificación para la misma.

Si el motivo de las restricciones impuestas sobre la cesión total de una vivienda para su uso turístico en el planeamiento urbano es la existencia de incompatibilidad entre los usos residencial y turístico dentro del mismo edificio, no se alcanza a entender por qué dicha incompatibilidad no existe dentro de una misma vivienda, cuando la finalidad de la cesión parcial de la misma (al igual que de la cesión total) es el alojamiento turístico.

Ejemplos de San Sebastián, Bilbao y Pamplona

La ordenanza del Ayuntamiento de San Sebastián introduce un uso específico para las viviendas turísticas, denominado “uso urbanístico de vivienda turística”, que define como la cesión temporal de un inmueble ubicado en edificio residencial para realizar la actividad de hospedaje de personas a cambio de contraprestación económica. Asimismo requiere que la vivienda sea la vivienda habitual del propietario para considerar la asimilación al Uso Residencial.

Por su parte, Bilbao introduce el “uso de alojamiento turístico” para regular las viviendas de uso turístico. Considera que el alquiler de habitaciones en viviendas particulares para uso turístico se asimila a todos los efectos al Uso Residencial.

Pamplona propone incluir los apartamentos turísticos dentro de la categoría “uso eventual residencial”, categoría que engloba a todos los locales que ofertan alojamiento turístico.

Requisitos técnicos y equipamientos mínimos de las viviendas de uso turístico 

En ocasiones, bajo la justificación de requisitos técnicos y equipamientos mínimos para garantizar la habitabilidad en la vivienda o una calidad considerada suficiente o recomendable desde la administración, la normativa autonómica recoge un conjunto de requisitos que incrementan los costes administrativos, de acceso y de ejercicio de la actividad.

Imponer el cumplimiento de determinados requisitos en la prestación del servicio, semejantes a los exigidos para apartamentos turísticos y establecimientos hoteleros, pueden beneficiar a los operadores que compiten en el mercado desarrollando su actividad turística de manera permanente y habitual mientras para los que la ejercen temporalmente, estos requisitos pueden resultar desproporcionados. 

Por ejemplo, distintas normativas requieren equipamiento completo de la vivienda o, incluso, requisitos más específicos (medidas de la cama, puntos de luz, tipo de perchas, etc.), que implican un incremento innecesario en los costes para los propietarios de las viviendas.  

Otro grupo de requisitos son las dimensiones mínimas de las estancias, que se convierten en requisitos de imposible cumplimiento en numerosas viviendas y tienen como efecto excluir del mercado a buena parte de la oferta.

El establecimiento de una superficie mínima tanto para el alquiler de habitaciones en vivienda habitual para uso turístico como para la cesión de la vivienda completa para uso turístico supone una barrera de entrada al mercado que expulsa de forma automática a aquellas viviendas que tengan una superficie menor, restringiendo la oferta y, por tanto, incrementando los precios.

Esta limitación no está justificada y es desproporcionada. Si el objetivo de la normativa fuese garantizar un mínimo de m2 para los huéspedes del alojamiento por cuestiones de habitabilidad, estas medidas deberían aplicarse también al resto de alojamientos turísticos (hoteles, apartamentos, hostales, etc.) y, con mayor motivo, al alquiler de manera permanente.

En el mercado de alojamiento tradicional, la justificación de estos requisitos de equipamiento residía en la existencia de información asimétrica entre los propietarios del establecimiento (que conocían todas las características del mismo) y los usuarios (que carecían de esta información).

En este contexto, podía justificarse, en determinadas ocasiones, la necesidad de cierta regulación para señalizar la calidad y las características del alojamiento.  

En la actualidad, sin embargo, los sistemas de información online y las plataformas de comercialización de alojamientos ofrecen información abundante y suficientemente creíble para sus usuarios, reduciendo en gran medida sus costes de búsqueda.

Las plataformas permiten conocer las características reales del establecimiento, su ubicación, realizar comparaciones con otros alojamientos análogos, etc. 

Asimismo, los mecanismos de valoración y generación de reputación que incorporan estas plataformas proporcionan incentivos de cara a asegurar y mantener la calidad del alojamiento que ofrecen. 

Por un lado, ofrecen amplia información sobre las características del alojamiento y su equipamiento y, por otro, permiten penalizar a un operador de forma más eficaz, dado que las malas valoraciones conducen a una pérdida de reputación, proporcionando incentivos adecuados para prestar un servicio con calidad.  

En ningún caso deberían constituir este tipo de servicios de valor añadido una obligación para su puesta a disposición en las plataformas, en alquiler o intercambio, de la misma manera que no son exigibles para la residencia permanente.  

Ejemplos de San Sebastián y Mallorca

La ordenanza municipal reguladora del uso de vivienda turística y de alquiler de habitaciones en vivienda habitual para uso turístico del Ayuntamiento de San Sebastián determina que en ningún caso la vivienda que se dedique a uso turístico podrá tener una superficie útil menor de 35 m2.

En Mallorca, el Plan de Intervención en Ámbitos Turísticos (PIAT) ha establecido nuevas limitaciones y requisitos de calidad que se exigirán a las  estancias turísticas en viviendas (ETH) cuando se apruebe dicho  Plan.

Puedes leerlas en >>> Plan de intervención en ámbitos turísticos de Mallorca (PIAT): La limitación del uso turístico en la isla <<<

Después de  todo lo anterior, te estarás preguntando ¿cuáles son las razones que ofrecen los Ayuntamientos para justificar estas medidas?

¿Cuáles son las justificaciones que ofrecen los Ayuntamientos?

Entre las razones señaladas en la exposición de motivos de los planes urbanísticos que justificarían, según los Ayuntamientos, las anteriores medidas se encuentran: 

• La sobreoferta o congestión en algunas zonas de la ciudad, que dificultan la convivencia entre residentes y turistas. 
• Evitar externalidades negativas (ruidos, contaminación, problemas de convivencia) que generarían los alojamientos turísticos sobre los residentes de estas zonas.
• El impacto sobre la habitabilidad de los edificios y la utilización del espacio público.
• La incidencia en el precio de la vivienda y del alquiler de viviendas a largo plazo.  
• La protección del entorno urbano.
• La protección del medio ambiente.

¿Realmente su establecimiento es una solución óptima desde el punto de vista económico?

EN PRIMER LUGAR, los mecanismos citados plantean el problema de su continua revisión para adaptarse a cambios en la oferta y en la demanda.

EN SEGUNDO LUGAR, si se aceptara la existencia de externalidades negativas éstas habría que justificarlas de manera fehaciente y compararlas con las externalidades que pueden existir por otros usos de la vivienda. 

EN TERCER LUGAR, resultaría sumamente complejo cuantificar cada externalidad que produce cada vivienda turística. 

Porque ello depende de factores como: 

• El tamaño de la vivienda de uso turístico.
• El grado y frecuencia de ocupación. 
• Las condiciones técnicas de la vivienda (el aislamiento acústico, por ejemplo).
• La densidad de alojamientos turísticos en las proximidades de la vivienda turística. 
• La existencia de otras viviendas turísticas (incluso de otros alquileres estables) en el inmueble.
• El tipo de ocupante, etc. 

EN CUARTO LUGAR, si existen externalidades negativas asociadas a un número elevado de alojamientos turísticos en determinadas zonas de las ciudades, lo que genera problemas de congestión, contaminación o ruido, éstos no son exclusivos de las viviendas de uso turístico sino de todos los alojamientos, incluidos los tradicionales (hoteles y apartamentos turísticos), por lo que la regulación no debería limitarse a las primeras. 

EN QUINTO LUGAR, los problemas de convivencia dentro de un mismo edificio no son exclusivos del uso turístico de estas viviendas y también existen en viviendas con un uso exclusivamente residencial.

Mecanismos alternativos

Fiscales

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y resto de organismos defensores de la competencia proponen como recomendables para corregir las posibles externalidades acudir a mecanismos fiscales. 

Un tributo es más eficiente y flexible ya que graba las pernoctaciones, teniendo en cuenta el grado de utilización de la vivienda para uso turístico, lo que permite corregir mejor las posibles externalidades negativas generadas por dicha vivienda. 

La intervención a través de impuestos no elimina la participación de nuevos entrantes y deja al mecanismo de mercado, más eficiente y flexible que la asignación administrativa, la determinación de la cantidad de alojamiento socialmente óptima.

Para los problemas de congestión en determinadas zonas de las ciudades hay instrumentos impositivos que resultan más eficientes que la limitación del número de viviendas de uso turístico o su prohibición.

Las tasas turísticas se emplean en otras ciudades europeas, como Ámsterdam, París, Bruselas, Florencia o Praga. 

En España, empezó a aplicarse en Cataluña el 1 de octubre de 2017. La cuota del impuesto en Cataluña es superior para Barcelona capital, donde oscila entre los 2,25 € por noche en ciertos alojamientos turísticos de Barcelona capital (como hoteles de 5 estrellas, viviendas de uso turístico o determinados cruceros) y los 0,65 € de los hoteles de menos de 4 estrellas y resto de alojamientos turísticos.  

Junto a lo anterior, se propone una rebaja en el IBI para los propietarios de viviendas que no incrementen el precio de alquiler de sus viviendas.

Además, en caso de establecimiento de estos mecanismos, éstos deberían aplicarse a todos los agentes que contribuyan a la congestión, es decir, deberían extenderse a todo tipo de alojamientos y no aplicarse de forma exclusiva a una determinada categoría de operadores.

Los ingresos procedentes de este impuesto turístico, se podrían utilizar para financiar medidas destinadas a incidir en el nivel de precios del alquiler de las viviendas, para impulsar la vivienda social o a políticas de atracción del turismo.

Normativa de propiedad horizontal (LPH)

En cuanto a soluciones para paliar problemas de ruido y convivencia entre vecinos y turistas, existe normativa horizontal para resolver estos problemas sin tener que recurrir a la ordenación urbana.

La Ley de Propiedad Horizontal prohíbe actividades dañinas para la finca por parte de propietarios u ocupantes y existen ordenanzas de ruido a nivel local y una Ley de ruido a nivel nacional.

Las Comunidades de Propietarios son las entidades más apropiadas para limitar o prohibir la realización de actividades económicas en las mismas, siendo innecesario y desproporcionado limitar o prohibir estas actividades en todas las Comunidades de Propietarios, incluso aquéllas en las que los vecinos sean favorables a su desarrollo.

En relación con esta externalidad concreta (problemas de ruido y convivencia), se propone, asimismo, la posibilidad de mitigarla mediante un sistema de responsabilidad del arrendador que tuviera en cuenta su diligencia a la hora de alquilar su vivienda a un usuario con una buena reputación previa. 

Conclusión

La CNMC y las autoridades de competencia autonómicas consideran que:

1. A pesar de que algunas de las externalidades negativas referidas son propias de las viviendas de uso turístico (VUT), otras están, en realidad, ligadas a la actividad turística en general o a la concentración de visitantes y no exclusivamente a los turistas que se alojan en viviendas turísticas.  
2. Sin embargo, tales efectos han sido utilizados como justificación teórica en las numerosas regulaciones, a nivel autonómico y local, que son restrictivas únicamente con las viviendas vacacionales.  
3. La regulación por parte de las Administraciones Públicas (regional y local) tiene que estar motivada por la existencia de un fallo de mercado o razón imperiosa de interés general que requiera de la intervención pública. 
4. La intervención autonómica y municipal debe satisfacer el principio de necesidad y, además, debe ser proporcionada. 
5. Las restricciones a la competencia incorporadas en la normativa que sean injustificadas o desproporcionadas deben eliminarse. 

Fuente:  E/CNMC/003/18 ESTUDIO SOBRE LA REGULACIÓN DE LAS VIVIENDAS DE USO TURÍSTICO EN ESPAÑA

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